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法治的關鍵是政體
作者:管理員    發布于:2017-09-13 10:43:23    文字:【】【】【

艾永明

(2014年第6期 炎黃春秋雜志)

“什么是法治?”這是法學理論和法制建設中最基本和最重要的問題之一,具有非同尋常的意義。尤其是對于當今中國而言,更是如此。然而,我覺得中國理論界和實務界對此問題的認識依然很模糊。魏耀榮先生《什么是法治》一文(見《炎黃春秋》2013年第12期)對依法治國法治兩者關系的辨析,很有見地,讀后頗有啟發。但此文對法治的闡述還沒有真正抓住要害。放眼整個中國法學界長期以來(尤其是近30多年)對法治的討論雖很熱烈,發表了無數的著作、論文,但對于法治的關鍵和核心,或者根本沒有真正認清,或者視而不見,或者避而不談,因而絕大多數著作都是不著邊際的泛泛而論。這里談談我個人的看法。

人類社會的治理模式分為人治和法治兩種,兩者是對立的、排斥的。最簡單地說,人治就是權高于法,法服從人;法治就是法高于權,人服從法。要實現法治,就必須對人的權力加以約束和制衡,使其服從法的意志。這種旨在排斥人治、實現法治的權力約束和制衡必須是體制性的、根本性的。就一國制度而言,最根本的依靠是科學民主的政體。也就是說,政體是能否實現法治的關鍵。

這里,我們必須澄清中國法學研究和法制建設中的一個認識誤區,即在一個國家的政治法律建設中,最重要的是國體,政體服從國體。因為國體規定國家的性質,政體僅僅是服從國體的政權組織形式,兩者是本質與現象、內容與形式的關系。我認為這個觀點對政治法律建設有誤導作用。

在西方憲法學中,只存在“政體”之說,不存在“國體”之說。如果一定要堅持國體概念,那么決定政權性質和治理性質的是政體而不是國體。政體決定國體。因為,國體的規定是抽象的、原則的,這種抽象和原則的規定是不需要成本的,任何美麗動聽的詞句都可以使用。在現代,絕沒有哪部憲法以專制標榜,以人治自詡。中國歷史上的《袁記憲法》、國民黨憲法都是以民主標榜的。但是,在抽象、原則的民主、法治規定之下,毫不影響統治者實施專制、人治的制度。

相反,政體的規定是具體的、實際的,它才是體現和決定政權性質和治理性質的真正制度所在。何謂政體?我們通常將其定義為“政權組織形式”,這種定義是簡單膚淺的。政體的真正內涵是關于一個國家治權的系統規定,其內容主要包括:1.治權如何產生?2.治權如何組成和分配?3.治權如何運行?概括而言,政體是關于治權產生和運行的程序制度。說到程序,我們絕不能將其視為實體的從屬和附庸,而是具有獨立的價值和意義。從法律學的角度分析,程序的價值和意義在于作出明確的選擇決定。N·盧曼說:所謂程序,就是為了法律性決定的選擇而預備的相互行為的系統?!保∟·盧曼:《法社會學》,日譯本,巖波書店1997年出版,第158頁)也有中國學者說:程序,從法律學的角度來看,主要體現為按照一定順序、方式和步驟來作出法律決定的過程。(季衛東:《法律程序的意義》,《中國社會科學》1993年第1期)所以,不同的政體必然會產生不同的選擇決定,這種選擇和決定的實質是:國家權力體現多數人的意志、權力掌握在多數人手中,還是權力體現少數人甚至個人的意志,權力掌握在少數甚至個人手中。毫無疑問,這是國家制度中最重要、最核心的選擇。所以,在一個國家中,決定政權性質和治理性質的是政體,這應該是十分清楚的結論。

那么,作為法治政體的標志是什么?作為人治政體的標志又是什么?對此我們可以很明確地回答:前者是權力制衡,后者是權力一體化。所謂權力一體化,就橫向而言,國家所有權力(包括政治、法律、經濟、司法、文化、教育等等)統統屬于一個主體;就縱向而言,實行中央集權,地方沒有或很少有自主性的權力。

實行權力制衡的法治政體,其主要特征是什么呢?

其一,權力不是為一個主體所有和壟斷。可以說,權力是否為一個主體所有和壟斷,這是民主政體和專制政體、法治政體和人治政體的分水嶺。在中國古代,一個朝代取代另一個朝代,就是奪取了江山,奪取了天下一切的一切?!捌仗熘?,莫非王土;率土之濱,莫非王臣?!弊勻?,國家所有的權力也就歸為一個組織主體,或劉家、或李家、或趙家、或朱家等等,其他組織主體不得染指?!疤煜率俏遙牽┑摹?,便是朝代意識的核心理念,也是朝代體制的根本原則。在這種權力體制下,專制和人治是必然的選擇。在民主和法治政體下,權力由民意產生,不是固定地由某個組織掌握,并且同一時期由不同的組織和人員共同行使權力。

其二,治權體系中沒有一個最高權力,也沒有一個權力核心。在權力一體化體制中,必然要求有一個最高權力,并且以此為權力核心,其他所有權力都必須服從并服務于最高權力。所以,權力一體化體制內的所有機關、部門的具體權力都不可能實現真正的獨立,最高權力是不容許出現任何獨立權的。自然,權力與權力之間也就不可能有真正的制約和制衡。在民主和法治政體下,治權體系中的各種權力是平等的、獨立的,不存在絕對的服從關系,一切惟以法律為最高準則。這樣,各種權力之間就能形成有效的制約和制衡關系。

其三,實行機構分設和人員分離。治權系統中有不同的職能,這些職能應由不同的機構承擔,各個機構只限于行使其自身的職能,并且相互獨立。同時,各機關由不同的人群組成,而且成員成分沒有重疊,讓治權中的各種職能分別掌握在不同人的手中。這樣做的目的既是為了使不同的價值體現在不同機構的程序中,更是為了將權威分散于不同的決策中心,每個機構對其他機構都是一個制約,沒有任何一群人能控制國家的全部機器,從而在制度上防止極權專制。應該指出,權力一體化體制下雖然也有各種分工,并且這種分工在客觀上也會使各部門、各機構之間產生一定的相互制約,但就其宗旨和性質而言,這種分工主要是管理事務的需要,而不是為了建立有效的權力制約機制。權力一體化下的部門分工,是擁有統一權力的組織主體對下屬的命令和指派,猶如工頭給打工者分工派活一樣,不同于民主政體下的部門分工。

綜上所述,法治的關鍵是:依靠科學民主的政體規范治權系統,通過權力制衡實現法高于權的治理模式。沒有科學民主的政體制度,法治便無從談起。中國要實現真正的法治,應該正視政體制度,重視政體制度,真正完善政體制度。

 

(作者為蘇州大學法學院教授)

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